El diseño institucional del MERCOSUR y su impacto sobre las organizaciones de la economia social. El caso del sector cooperativo
| Autor | Sandra Colombo - Paula Oxoby |
| Páginas | 122-149 |
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CAPÍTULO V
EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR Y SU IMPACTO SOBRE LAS
ORGANIZACIONES DE LA ECONOMIA SOCIAL.
EL CASO DEL SECTOR COOPERATIVO
1. El diseño institucional del MERCOSUR desde el debate teórico
Ciertas cuestiones pertinentes al diseño institucional del MERCOSUR resurgieron en los
primeros años del nuevo milenio como consecuencia tanto a la precarizada situación
económica y social de los países miembros -tras el colapso del modelo neoliberal-, como al
creciente descontento de los socios menores con su condición dentro del proceso de
integración.
A partir de la discusión a propósito del diseño institucional y su modificación, resurgió también
la noción de las estrechas redes de relaciones que el diseño institucional teje con otros
aspectos tanto de índole nacional, regional como filosófico, en un proceso de mutua influencia.
En primera instancia, la arquitectura institucional de un bloque se relaciona con una discusión
mayor a propósito del modelo de integración que se elige, por lo que su debate implica también
una exploración sobre la orientación del modelo general y estratégico del proyecto integrador.
Al mismo tiempo, involucra la cuestión de la democracia, tanto a nivel de los Estados parte
como a nivel regional. Como señalan Caetano, Vázquez y Ventura (2009:15) “desde modelos
más nítidamente intergubernamentales a otros con perfiles más abiertos a espacios de
supranacionalidad formal, desde enfoques más concentradores del poder decisorio en las
entidades con integración excluyente de los representantes de los Estados Partes a otros que
tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a través de una diversidad de dimensiones
posibles, dando participación a las organizaciones de la sociedad civil o a los gobiernos
locales, descentralizando la definición e implementación de las políticas públicas de
integración, etcétera”.
En tercer lugar, el diseño institucional de un bloque de integración regional implica una decisión
acerca de los modelos de desarrollo nacional y regional y su grado de articulación. Por lo tanto,
“los diseños institucionales no son neutros, (ni) sirven para cualquier política de integración o
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de inserción internacional, (sino que) estimulan o desestimular determinados tipos de acción y
de horizontes de trabajo (Caetano, Vázquez, Ventura, 2009:23).
En palabras de Bouzas (2005: 4), dado que las instituciones internacionales son creaciones
estatales con el objetivo de resolver problemas de cooperación o coordinación, el tipo de
institucionalidad adoptado no es indiferente al resultado. Su recíproca relación se manifiesta en
el impacto que las formas institucionales tienen sobre el resultado de las interacciones que
procesan, “ya que determinan el rango de elecciones posibles, la secuencia de movimientos y
la información de que disponen los actores”. De este modo, “diferentes estructuras
institucionales resultarán en diferentes estrategias de los actores y en diferentes consecuencias
como resultado de su interacción”.
El reconocimiento de esta doble faceta del análisis institucional permite avizorar un abordaje
que privilegia un enfoque complementario, a través del cual las formas institucionales pueden
ser analizadas como “variables independientes”, centrándose en sus efectos sobre el resultado
de la interacción, y también como “variables dependientes” donde se intenta dilucidar los
factores que influyen en “la adopción de determinadas formas institucionales y no de otras”
(Bouzas, 2005:4).
Como se profundizará en el apartado siguiente, el abordaje de las instituciones del
MERCOSUR desde una perspectiva de “variables dependientes” demuestra que originalmente
la naturaleza y funcionamiento de “los órganos de gobierno, los mecanismos de creación de
reglas y los procedimientos de solución de controversias del MERCOSUR”, respondieron a una
lógica altamente funcional con el interés de los gobiernos nacionales -en especial de Brasil y
Argentina- de mantener un estricto control sobre el proceso de integración, manteniendo un
alto grado de autonomía y discrecionalidad en la formulación de políticas (Bouzas, 2005:19).
Este modelo de integración fue exitoso en sus formulaciones iniciales “mientras los objetivos de
los países miembros eran consistentes y se limitaban a medidas de carácter automático”, y
mientras “la participación directa de los presidentes permitía romper impasses y encontrar
soluciones pragmáticas y de compromiso”. Sin embargo, comenzó a enfrentar “rendimientos
decrecientes” particularmente en el terreno de una profundización del proceso de integración, y
en respuesta a los múltiples cuestionamientos surgidos desde la sociedad civil a propósito de la
legitimidad de un proceso que no la incluía, y de las tensiones alrededor de los episodios de
fragmentación de mercados, ineficacia regulatoria y adopción de medidas unilaterales (Bouzas,
2005:19).
En consecuencia – dado que un formato institucional da cuenta de una compleja y profunda
relación con otras variables-, el consiguiente debate sobre los alcances de cierto modelo de
integración y la necesidad de una nueva institucionalidad para el MERCOSUR debe incorporar
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